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环境治理 政府为什么需要市场这个好帮手?

发布日期:2018-05-09   作者:分集水器   分享:

  本文不涉及新大气法的具体修订问题,而旨在为类似的环保立法提供些许学理上的参考。

  市场和环境保护似乎是水火不相容的两件事情。专家们反复说着,我们有4个典型的市场失效:外部性、公共物品、信息不对称和自然垄断。外部性最为典型的例子是环境污染;公共物品最为典型的例子是清洁的空气和海洋渔业。市场失效怎么办?只能靠政府。于是环境保护成了政府的专属领地,市场在环境保护方面似乎是个坏小孩,是应当被约束和看管的。

  但是只靠政府真的能做好环保这个事情吗?我们来看看历史怎么说。

  疯狂政府如何造就疯狂渔民我们先看20世纪70年代的美国。那个时候,美国还没有管制海洋渔业捕捞,开放渔业使大比目鱼的数目迅速下降。事实非常清楚,如果政府不采取措施,大比目鱼未来只能被放在博物馆中怀念,而不是出现在老百姓的餐桌上。

  政府开始行动起来,出台了各种措施:制定每年可捕捞总量的上限;限制捕鱼船的马力;规定捕鱼网的规格等等。最后,政府开始限制捕鱼的时间。允许捕鱼的时间从1970年的每年125天持续降低到1980年的每年25天。

  但是事情看起来并没有什么好转。最后,美国政府也真是拼了,1994年允许捕鱼的天数降到每年只有两天。

  疯狂的政府造就了疯狂的渔民。为了在这短短的两天里获取最大的收入,他们买入或租用了更多的小船,雇用了更多的临时工,每天24小时不停歇地作业。因为是临时拉起来的捕鱼大军,缺乏捕捞知识,捕鱼造成的伤亡事故不断增多;因为粗枝大叶的捕捞,很多原本不需要、捕到之后会被放生的海洋生物被粗暴地伤害;很多损坏的捕捞设备被随便扔掉,在海洋中造成所谓“幽灵捕捞”的现象。更重要的是,市场上只有两天有新鲜的比目鱼出售,其价格也高得离谱。即便是付出这样的代价,问题并没有得到解决,政府设定的最高捕捞上限被持续超越。

  事情似乎到了山穷水尽的地步。走投无路的人们想,大学里那帮学究们或许会有些好的点子。怎么理解疯狂的过度捕捞的现象呢?人们发现有个名叫哈丁的学者,曾在《科学》上发表了篇名为《公用地悲剧》的文章指出,出现这种现象的原因是产权不清晰或者缺乏产权界定。那么怎样解决公用地灾难的问题呢?人们又有看到有个名叫科斯的学者,曾在《法与经济学》上发表了名为《社会成本的问题》的文章,提出有名的科斯定理,认为只要产权界定是可能的,在交易成本为零的情况下,不管产权的最初分配怎样,市场自由交易会带来最优的结果。

  市场再次进入人们的视野。1995年,走投无路的政府推出了“个人可转让配额制度”。简单地说,如果政府某年的捕捞上限是100吨,共有10个渔民,政府会把这100吨的配额发给10个渔民,例如每位渔民10吨的配额。从此,你想什么时候捕鱼都行,但必须在港口上交与捕捞量相当的配额,如果捕捞5吨,就必须上交5吨的配额。如果没有配额,你可到其他人那里去买,如果买不到,那就要缴纳非常高昂的罚款。

  这个制度实施之后,政府退到幕后,政府的责任只是在港口查验渔民所捕捞的大比目鱼的数量,并收取相应的配额。其他的都由市场来运作。

  神奇的事情发生了:允许捕鱼的天数逐步延长到200天,因为时间宽松,不需要雇用临时工和临时租用小船,安全问题得到解决,“幽灵捕捞”的损失下降了77%,捕鱼造成的其他物种的损失下降了80%,市场上大比目鱼的质量也有了大幅提升。自项目实施之后,大比目鱼的总渔获量再也没有超出政府设定的目标上限。

  问题奇迹般地解决了。这种思路后来被运用到各种领域。美国在1995年开始了二氧化硫的总量控制和配额交易制度,此项制度在环境政策的市场化改革中,被认为是最为成功的范例。此项制度不但有效地控制了美国二氧化硫的排放总量,而且大大降低了污染控制的成本。根据Ellerman 等人在2000年发表的研究成果,此项体系与传统的政府管制手段相比较,把全社会的二氧化硫减排成本降低了55%。还有,美国有30多个州实施的可再生能源的配额制度,也是从这个思路出发,发展出鼓励可再生能源投资的政策,根据Yin 和Powers在2010年发表的研究成果,此项制度能够有效推动可再生能源的发展。

  市场是政府创造出来的另外一个很有意思的例子是美国的地下储油罐问题。这些地下储油罐通常安装在加油站,在岁月的长河中会被腐蚀,发生泄漏事故,污染地下水和土壤。上世纪80年代初期,这个问题成为美国最重要、也最富有挑战性的问题。

  政府再次责无旁贷地出手了。美国政府为此专门颁布了法令,主要有两个方面的内容:首先是技术管制,规定储油罐所要达到的技术标准;其次是财务责任,必须出示财产证明,表明地下储油罐业主在发生泄漏事故之后,有足够的资金进行第三方赔偿,并把被破坏的环境恢复到原始的状态。

  法令出台之后,小业主强烈不满,表示他们没有能力出示政府要求的财产责任。由于小业主的游说力量超强而且人数众多,美国很多州随后设立州公共基金。只要地下储油罐业主注册并交纳固定的费用,州公共基金便承诺负责在事故后出钱,清理污染并且赔偿第三方的损失。

  政府父爱主义的温情惯坏了任性的业主。因为仗着有政府托盘,业主们我行我素,并没有努力降低地下储油罐泄露的风险。你或许会说,政府不是有技术管制么?技术管制的实施,需要政府付出大量的人力、物力。政府恰恰没有这些,当数量有限的政府官员,看到遍布全州、数量众多的地下储油罐时,所做的只能是一声叹息。造成的结果是:地下储油罐的泄漏率顽固的高企,政府为清理这些泄漏事故所支付的费用越来越多,导致很多州的公共基金出现财务危机,甚至破产清算。

  狠狠地撞到南墙上的政府终于想到了理论和市场。其实地下储油罐的泄露,说白了就是个风险管理的问题,其实与开车出事故没有什么两样。很多学者,包括诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨,都在风险管理的问题上有详细的研究。既然开车的风险能够用保险市场来处理,那地下储油罐泄露的风险为什么不行呢?

  无论是配额市场交易制度,还是环境保险,在自然状态下都不能出现和持续,这些市场都是政府创造出来的,并在政府的维护下成长的。但是政府的责任应当只限于创造和维护这些市场。

  很多州在公共基金破产之后,宣布业主需要通过购买环境保险的方式,来满足联邦政府的财产责任要求。保险市场采取风险定价的方式确定保费,这和汽车保险没有什么两样:出过事故的人支付的保费要高;结婚的人被认为更负责任,所以保费低。同样地,如果地下储油罐的业主更新或者修理了他们的储油罐,他们的保费就低;如果业主安装了防腐蚀或者泄露探测装置,他们的保费就低。这样业主们就有动机去降低风险,根据Yin、Kunreuther和White在2011年发表的文章,保险市场的应用,有效地降低了地下储油罐的泄露事故率。

  不但这样,政府技术管制的实施也找到了好帮手,那就是保险公司。保险公司负担赔偿责任,当然必须确保业主在申请购买保险的时候,所说的是真的,至少业主的设备是合乎政府管制的。保险公司在广阔的地理范围内有代理,他们在培训之后能够判定业主的设备是否合乎政府的有关规定。这样政府的监管任务变得非常简单,只要业主把保单传真过来,就可断定业主合规了。

  笔者不否认政府在环境保护中的责任,相反,政府必须负起这个不可推卸的责任。但政府承担责任,并不等于说,政府不需要市场这个好帮手。必须强调的是,无论是配额市场交易制度,还是环境保险,在自然状态下都不能出现和持续,这些市场都是政府创造出来的,并在政府的维护下成长的。但是政府的责任应当只限于创造和维护这些市场。正如卫星必须依靠火箭的力量才能进入轨道,但进入轨道之后,火箭的使命也就完成了。市场在资源配置中发挥决定性作用,这句话不是虚的,在传统的政府领地,同样是这样。怎样实现此文中描述的类似市场创新?笔者曾经告诉自己的学生,先安心学点理论吧。

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